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划重点！“化债总纲”35号文，和它的系列补丁文件：要点全梳理

来源：本站时间：2025-02-26 17:19:28

35号文及其补丁文件是针对地方政府融资平台债务风险日益凸显的问题而颁布的，其主要目的在于严控融资平台各类债务规模新增，确保地方债务风险有效控制，有效防范，支持重点省份融资平台债务存量化解，引导债务规模与地方经济发展匹配，促进经济平稳健康发展。这些文件的发布加强了政府对地方债务风险的管控、推动了融资平台债务风险化解工作的规范化、增强了金融机构和投资者的信心，并促进了地方经济的可持续发展。

35号文（化债总纲）作为基础性化债文件及化债工作的总纲领，清晰界定了对重点省份融资平台债务化解的支持政策与具体措施。随后

——47号文（重点省份投资领域）作为35号文的配套实施细则，着重强调严格控制新建政府投资项目，旨在有效缓解地方债务风险。

——14号文（扩区域范围）将化债方案的适用范围从重点省份扩展至非重点省份的部分地区，进一步扩大了政策覆盖面。

——134号文（时间延长类型扩围）则对化债期限进行了延长，并适度放宽了部分化债政策的限制，增强了政策的灵活性与适应性。

——150号文（城投退平台）明确规定了融资平台退出的相关时间与条件，为平台的有序退出提供了明确指引。

——226号文（严肃化债纪律）是一份专注于强化化债纪律、加速推动非标债务置换进程的关键政策文件，其在保障化债工作顺利推进方面发挥了重要作用。

——99号文（重点省份退出的相关流程标准）则专门针对重点省份退出的流程与标准制定了详细的规范性文件，为相关省份平稳退出奠定了坚实基础。

一系列补丁文件的陆续出台，不仅体现了中央及政府在化解地方债务问题上的高度重视与针对性推进，也彰显了中央根据实际情况及时调整完善措施的灵活性与决断力。

35号文

《关于金融机构支持融资平台化解债务风险的指导意见》

01 融资平台债务定义与范围

文件明确了融资平台债务的定义，包括贷款、债券、非标等金融债务，但排除了隐性债务和未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务。这一界定有助于精准识别和处理融资平台债务问题。

02 城投平台分类与债务管理

城投平台被分为三类，并针对不同类别提出了差异化的债务管理要求：

（1）地方政府融资平台：主要任务是化解存量债务，不能新增融资，只能借新还旧（不包含利息）。

（2）参照地方政府平台管理的国有企业：在12个高风险重点省份，这些企业同样只能借新还旧，不能新增融资；在其他省份，需省级政府出具同意文件后才可新增融资。

（3）普通国有企业：可以新增融资，但债务由企业自己负责。

03 债务风险化解措施

（1）债务重组与置换：支持金融机构通过债务重组、债务置换等方式化解到期债务风险。

（2）借新还旧：加快审核支持债券本金借新还旧，确保在2025年以前不出现兑付风险。

（3）央行流动性支持：通过设立流动性工具（SPV）和“紧急贷款”等方式，为城投平台提供流动性支持。

（4）统借统还：支持资质较好融资平台承接弱资质融资平台借新还旧债券发行额度，实现债务的优化配置。

04 严控融资平台债务增量

文件要求金融机构严格控制对融资平台的新增融资，并强化对政府投资项目融资的管控，以遏制债务规模的进一步扩张。

05 建立长效机制

为确保债务风险化解工作的持续性和有效性，文件提出建立以下长效机制：

（1）融资平台查询系统：便于金融机构和监管部门查询和了解融资平台的基本情况和债务状况。

（2）常规化债务监测机制：对融资平台的债务进行常规化监测和分析，及时发现和处理潜在风险。

（3）市场敏感性债务的监测预警和应急处置机制：针对市场敏感性债务建立监测预警系统，并制定相应的应急处置预案。

06 配套政策支持

文件还涉及政策保障、激励机制建立和不良贷款转让核销政策的优化等配套政策支持，以推动债务风险化解工作的顺利开展。这些政策旨在鼓励金融机构积极参与债务风险化解工作，并为化解工作提供必要的支持和保障。

47号文

《国务院办公厅关于印发<重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）>》

47号文对35号文进行了进一步的细化和补充，主要是针对重点省份即12省份的基建投资领域。

01 重点省份与要求

重点省份：文件将天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个地区列为重点省份。

要求：

全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目。

严格清理规范在建政府投资项目，对于总投资完成率低于50%的项目，大部分将面临缓建或停建的风险；而完成率高于50%但存在重大问题的项目也需进行相应处理。

02 投资领域与限制

限制领域：在基础设施、公用事业、棚户区改造等领域（除供水、供暖、供电等基本民生工程外），严控新建政府投资项目。这些领域包括交通、社会事业、市政、产业园区、新型基础设施建设等。

例外情况：市政领域的城市燃气、排水、供水、供热设施等，以及党中央、国务院明确要求实施的重大政府项目、列入相关规划纲要的项目、重建、提升救灾减灾防灾能力的相关重大项目等，可以按照原规定履行项目审批手续。

03 审批管理与责任

审批管理：各重点省份的政府类投资将由省级发展改革委会同有关部门进行严格把关，报经省级人民政府同意后，按程序报送国家发展改革委组织开展提级论证。

责任主体：压紧压实重点省级政府管理的主体责任，确保政策得到有效执行。

04 针对47号文的影响与应对

47号文主要对重点省份及工程行业的影响较大。

（1）对12个重点省份未来基建的投资造成了切实影响，绝大多数的固定资产投资增速维持不变和调低，甚至多达5个省份的增速目标调降幅度超过3个百分点。

（2）给工程行业带来了深远的影响，包括限制新建项目、严格清理在建项目、强化审批和监管等，这将影响融资和资金安排，促进行业规范和标准化发展。

应对措施：

积极申请国家财政资金投向受支持的相关领域的政府投资项目，如特别国债、中央预算内投资资金等。

鼓励地方国企依法依规开展企业投资项目，带动基建项目投资，进而推动区域发展。地方国企应加快市场化转型，成为自主经营、自负盈亏的市场主体，实现从融资平台向地方国有企业的转变。

工程行业企业应积极应对政策变化带来的挑战和机遇，加强项目管理、技术创新和资金管理等方面的工作，以推动企业的持续健康发展。

14号文

《关于进一步统筹做好地方债务风险化解工作的通知》

国务院办公厅发布《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》，允许19个非重点省份自主选报辖区内债务负担重的地区为化债重点，获批后参照12个重点省份的相关政策化债。该政策旨在化解地方债务风险，加强对融资平台的债务管理。对原35号文规定的重点12省份的扩容，增加化债范围。同时新增地区企业债新增受限，产业转型平台审核趋严格。

01 14号文明确了这19个省份选报地级市的条件

申报条件主要关注以下几个方面：

（1）核心的一条是区域债务率的高低

（2）地级市所辖融资平台的金融债务也有具体的标准要求，以上报的截至2023年3月31日的数据为准。

（3）主要看地级市平台金融债务的绝对规模，以及占该市GDP的相应比重。

（4）不设硬性指标，即19省份中不要求每个省份至少选报一地级市作试点的硬性要求。

02 地方本轮申报中需充分评估化债政策双面效应

优点：申报的好处是平台存量债务有渠道化解；

缺点：

地方如果在本轮申报中获得通过，在获得存量债务支持政策的同时，严控债务增量的规定可能对区域经济发展、城投企业流动性产生一定影响；

地方尤其担忧与化债相关的政府投资项目分类管理规定(47号文)。12个重点省份2024年起其部分领域的新增项目受到限制。

134号文

《优化金融支持地方政府平台债务风险化解的通知》

134号文是对35号文的又一次重要补充和延期，主要为延长化债期限及拓宽债务置换范围。

134号文最核心的内容就是将债务置换的范围推进到双非债务和境外债，化债兵锋直指双非债务，而双非债务是比非标债务更难啃的硬骨头，2023年下半年以来尽管化债政策力度空前，但还是不断出现城投非标爆雷潮，很大一部分风险源头是双非债务，将这部分高风险债务置换为优质的银行债务无疑将使城投风险获得根本性的缓释。

01 延长化债期限

该通知将35号文的适用期限延期至2027年6月，为地方政府平台提供了更长的债务风险化解时间窗口。

02 拓宽债务置换范围

重点省份的非持牌金融机构债务，以及非重点省份的非标和非持牌金融机构的债务，也被纳入债务置换和重组的范围。但需要注意的是，民间借贷、企业拆借和向不特定社会公众筹集的资金（如定融）并不包括在内。

03 境外债管理

对于境外债，通知明确不允许新增1年以内的境外债，但允许用境内债来做借新还旧，以缓解短期偿债压力。

04 城投风险监测

地方政府需要对退出平台后的城投公司进行至少1年的风险监测，以确保其稳健运营。

150号文

《中国人民银行等四部委关于规范退出融资平台公司的通知》

加速城投公司退出融资平台名单，文件要求2027年6月底之前地方政府融资平台清零，地方政府隐性债务清零，城投公司退出融资平台名单，剥离政府投融资职能，城投公司全面市场化。

01 退出时限

融资平台退出不晚于2027年6月末。若逾期未退出，将由省级政府认定并向主管部门申请退出平台名单。

02 退出条件

融资平台地方政府隐性债务已清零，需由融资平台本级人民政府或其授权部门盖章确定。

融资平台没有金融债务，或有金融债务但已征得金融债务2/3以上份额金融债权人同意退出。债权人应就是否同意融资平台退出提出明确意见，逾期未反馈视为同意。

融资平台已剥离政府融资功能，转型成为自主经营、自担风险的市场化经营主体，或合规注销，由融资平台本级人民政府或其授权部门出具说明。

03 后续监管

融资平台退出过程中，不得借压降融资平台数量名义逃废金融债务，严禁虚假化债。

融资平台退出后，地方政府在一定时期内（原则上不少于一年）对于转型后的市场化经营主体债务进行跟踪监测，严防爆雷。

04 退出后的管理

融资平台退出后，应及时通过合适渠道声明不再承担政府融资功能。

从融资平台名单剔除后，不再享受相关政策支持，新增融资不受融资平台新增融资有关政策限制。

地方政府应依法健全向企业拨款机制，严禁在没有预算及合法担保的情况下向企业拨付资金。

226号文

《中国人民银行金融监管总局中国证监会关于严肃化债纪律做好金融支持融资平台债务风险化解的通知》

226号文的出台背景与山东省在化债方面出现的维稳问题有关。据报道，山东省曾要求公职人员通过个人贷款购买非标产品以借钱给财政化债，但随后由于非标产品违约，导致相关人员进京举报。这一事件引发了监管层对化债纪律的高度关注，并促使226号文的出台。

01 严肃化债纪律

226号文强调化债资金要合法合规，金融机构在提供化债资金时必须遵守相关法律法规和监管要求。

02 扩展非标债务置换对象

明确置换的非标债务对象扩展至2027年6月底前到期的“双非债务”（指由非持牌机构发行的融资平台非标债务）和非标债务的本金。这一举措旨在加快非标债务的置换进程，降低融资平台债务风险。

03 金融机构积极参与

要求金融机构积极参与非标债务的化解工作，落实“35号文”与“134号文”的要求。通过债务重组、债务置换等方式化解融资平台债务风险。

04 一视同仁提供融资

金融机构对退平台企业一视同仁提供融资，但不能依据政府信用。这一规定旨在打破城投信仰，推动融资平台的市场化转型。

99号文

01 退出重点省份名单的条件与背景

文件出台的背景是地方政府在化解债务（即“化债”）的同时，还要求实现地区经济发展，因此需要提供一个退出重点省份的路径。

02 退出程序

每年3月底前，相关省份需按程序向国务院报送请示，申请退出重点省份名单。这一时间点的选择是基于每年3月上年度审计报告财务数据基本定稿，融资平台金融债务已基本确定，此时上报数据属于上年度最新财务数据，时效性较强。

03 退出标准

退出标准主要包括以下三个方面：

隐性债务率：地方政府隐性债务余额与地方综合财力的比值应不高于除北京、上海、广东外16个非重点省份中隐性债务率较高的8个省份的平均值。这一标准根据前一年数据计算，且8个省份的平均值以财政部认定为准。

金融债务与GDP的比例：本地区金融债务与GDP的比值应低于10%，同样基于前一年数据计算。

化债能力：评估申请退出省份是否具备化债能力，确保在不再适用重点省份相关化债政策支持后，仍有能力防范化解地方债务风险。

04 退出进度

退出进度方面，文件规定了具体的时间表：

2025年一季度：申请退出时，最近一个月底融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于40%。

2025年底：融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于75%。

2026年底：融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于90%。

2027年6月底前：实现融资平台全部退出。

05 退出后续要求

融资平台退出后，其债务将作为市场化经营主体债务处理，不再纳入融资平台金融债务统计，也不再适用47、35、134、14号文等相关政策支持。这意味着退出后的融资平台将按照市场化、法治化原则处理其债务问题。

“99号文”为地方政府债务化解提供了明确的路径和要求，旨在推动地方政府在化解债务的同时实现经济发展。

来源：城投观测

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