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两会前政策预期的再度发酵

两会召开在即，国内政策关注度上升。

从节前陆续召开的地方两会与节后中央、部分部委和地方政府召开的“新春第一会”布局来看，全国“两会”或有几大期待：

第一，2025年，全国GDP增速目标或持平，CPI增速目标或下调。

2025年北京、上海、广东经济增长目标均为5%左右，为全国GDP增速目标设定提供参考。市场对于2025年GDP目标设置在5%左右的预期较为充分，关注其中预期差的可能性。

CPI目标方面，设定在3%左右，主要为控制CPI的涨幅；而2025年地方CPI增速目标普遍调整，指向全国CPI目标或也设定为2%左右，更贴合我国当前经济节奏与逻辑。

第二，2025年政府工作报告或延续将财政、货币政策“更加积极”、“适度宽松”基调。

第三，节前连续两场会议传递稳汇率信号，货币政策降准降息或相机抉择。

1月4日全国外汇管理工作会议明确“加力维护外汇市场基本稳定”；1月13日中国外汇市场指导委员会会议强调“坚决防范汇率超调风险。”对汇率提高重视下，2025年央行工作会议再提“择机降准降息，保持流动性充裕”。

预计后续人民币对美元汇率稳定，将是货币政策加码宽松的前提。

地方政府的两件大事

对地方政府来说，主要工作就是两件事：一是发展，一是化债，都很重要。那么这两件大事对应的财政资金支持是怎样的情况？

发展

地方想发展，就要新开各类基建项目，资金得跟上。这部分主要有三块财政资金支持——

1）新增专项债资金

为了地方的发展，基本每年中央批准的新增专项债限额都在增加。

数据来自财政部官网

与此相对应，专项债净发行规模基本每年都会增长。

数据来自财政部官网

这部分对应多少资金？

从2024年情况来看，两会时批准了3.9万亿新增专项债额度，后来在11月新增了6万亿元债务限额。不过从资金投向来看，3.9万亿新增额度中会拿出0.8万亿专门用于化债，新增的6万亿也将全部用来进行隐债置换，因此真正投入项目使用的新增专项债资金是3.1万亿。

实际发行数据也符合上述推测，2024年新增专项债发行4万亿，其中投入发展的专项债（即项目投资专项债）金额为3.12万亿。

2）专项债结存限额

结存怎么形成的？

根据财政部官方说法：

“专项债务结存限额，就是专项债务余额小于限额的部分，主要是各地为控制债务风险水平，通过加强财政收支管理，安排财政资金偿还到期专项债券，减少专项债务余额，相应形成的限额空间。”

简单来说就是，批准你用这么多钱，你靠省吃俭用还结余了一部分。

结余了多少？

前几年专项债结存限额还在不断增加，这几年就已经在不断减少了（24年也是，虽然结存4.68万亿，但其中4万亿有它用，真正结余只有0.68万亿）。

说明什么？

新增专项债限额的预算安排很严格，需要经过逐层审批，最后经过全国人大的批准，但使用结存限额就没这么麻烦，省里根据实际情况制定实施方案再报财政部备案就可以了。

3）特别国债

特别国债资金也是地方可以用来投入项目的钱。

过去两年都发行了特别国债：

2023年增发了1万亿国债，全部通过转移支付方式安排给地方使用，根据官方说法“精准聚焦灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。优先支持建设需求迫切、投资效果明显的项目”。

2024年发行了1万亿超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。其中，7000亿元用于“两重”建设，3000亿元用于“两新”建设。

化债

要化解地方政府隐债和非隐债（政府拖欠企业款）在内的各类存量债务，同样得有资金支持，从目前情况来看，主要也是三块财政资金——

1）6万亿新增专项债限额

去年底人大批准的6万亿新增专项债限额，对应2024-2026年每年2万亿的置换隐债专项债额度。

2）4万亿特殊新增再融资债

刚刚提到了，8000亿是从每年新增地方专项债限额中抠出来的，从2024年开始，连续五年，每年安排8000亿元，累计4万亿元。

从2024年实际数据来看，特殊新增专项债的发行规模为8778亿元。

3）专项债结存限额

除了投入项目，结存限额也可用来化债。

根据2024年10月财政部官方表态：中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。

十万亿化债落地，发展是最好的化债

化债政策的核心是中央主导的债务置换与风险隔离。通过“6+4+2”组合拳（三年置换6万亿隐性债务+五年4万亿专项债+2万亿棚改债延后），将地方高成本、不透明的隐性债务转化为低利率显性债务，使地方年偿债压力骤减，今年隐性债务置换资金约2.8万亿。这一操作实质是央地财政权责的重构——中央通过统一调配置换额度，强制地方债务透明化并接受预算硬约束，但风险在于债务规模未实质削减，仅通过利率压降和期限拉长（棚改债延至2029年后）平滑风险曲线，未来需要改革土地财政和培育新的税源。

关于专项债相关监管政策演变，其实经历了一个过程。

从2015年地方政府专项债开始发行以来，对于地方发展的支持力度在不断扩大。其中关键的变化分别发生于2019年和2024年。

2019年——

一是搭建了投资项目的基础分类框架，将投向扩至交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施，市政和产业园区基础设施等7大领域。

二是首次允许专项债作为重大项目资本金，重大项目先是包括4个领域，后来扩大至10个领域，包括铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。

三是叫停了土储专项债。

2024年——

一是恢复土储专项债，并且开始研究专项债收购存量商品房用作保障性住房的政策，后新增允许专项债用于置换隐债，最后干脆放开，实行“负面清单”管理！

二是在项目资本金方面，也将领域继续扩大至22个，包括信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等。并且，将专项债用作项目资金本的比例由25%提高至30%。

三是开展10省+雄安新区的专项债自审自发试点。原来专项债审批需要地方初审->省级推荐->国家发改委审核->财政部额度核定，现在简单了，下放了审核权限，省政府批准了就行，不用再报发改委和财政部审批了。

即将召开的两会，会出现怎样的政策变化，虽然暂时无法确定，但是总体走向一定是为了地方政府发展与化债两件大事服务。

地方要发展经济、服务民生、解决发展路上的债务问题，支持政策必然紧紧跟上，其中当然会有一些宏观调控的问题。

本文最后，附上专项债相关政策，供读者诸君需要时可针对查询——

来源：江苏伟德源自英国始于1946集团、陆家嘴打工笔记、百灵财经

两会预期：助力地方政府“两件大事”，一是发展，一是化债