近期，自然资源部与财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45号，下称“45号文”）标志着暂停五年的土储专项债正式重启。这一政策不仅为土地市场注入新动能，更成为城投公司化解债务、实现转型的“关键钥匙”。尤其在区县经济承压、城投功能亟待转换的背景下，45号文的落地将如何重塑城投生态？ 

一、化债“开正门”：区县城投流动性危机迎来转机

近年来，区县城投因房地产市场下行频繁“托底拿地”，导致大量土地资产闲置。据披露，2022-2024年城投拿地占比超60%，部分中西部城投土地库存占比甚至超过30%。这些资产长期占用资金，加剧债务压力。45号文通过专项债资金回收存量土地，为城投带来三大纾困路径： 

资产变现回血：允许地方政府以专项债资金回收城投无力开发的住宅和商服用地，直接盘活“沉睡资产”。例如广东首批307亿元专项债已覆盖19个地市的86个项目，加速城投资金回笼。 

债务风险隔离：专项债资金纳入政府性基金预算管理，要求“项目收益覆盖本息1.2倍以上”，既缓解财政压力，又避免隐性债务扩张。对债务率高企的区县城投而言，此举可减少对非标融资的依赖。 

信用评级修复：土地资产盘活后，城投资产负债表得以优化，为核心城市城投债发行利率下行提供支撑，而区县城投也可通过土地收益质押获取低成本资金。 

二、产业化转型：从“土地财政依赖”到“城市运营服务”

45号文不仅聚焦化债，更推动城投功能从“土地开发主体”向“综合运营商”转型： 

产业用地盘活赋能：政策明确支持收回低效工业用地和可分割未开发地块。例如安徽池州要求申报地块须为2024年前的闲置土地，城投可借此整合资源，打造产业园区或科创载体，与“十五五”规划中的新兴产业布局衔接。 

数字化管理升级：政策建立“土地市场动态监测与监管系统”，要求地块标识码全流程关联。这倒逼城投提升资产运营效率，例如通过大数据分析土地价值，匹配招商需求，从“粗放囤地”转向“精准供地”。 

市场化机制引入：第三方评估机构参与土地定价、分账核算等设计，推动城投建立现代企业制度。例如北京试点将债券期限延长至7-10年，匹配长周期产业培育需求。 

三、区县破局：差异化策略下的功能转换

对于土地库存高、财政实力弱的区县城投，45号文提供差异化转型思路： 

核心城市“优地优用”：长三角、珠三角等区域可优先回收优质地块，用于保障房、TOD开发等民生工程，与“三大工程”联动。例如珠海专项债项目打包13宗地块，通过功能混合提升土地溢价。 

中西部“腾笼换鸟”：对低效商服用地，可申请调整为养老、文旅等产业用地。政策允许专项债在同一项目内跨地块调剂，支持“高收益+低收益”组合开发。 

县域“以地兴业”：结合乡村振兴，将闲置农用地转为冷链物流、生态农业用地，通过专项债+EOD模式引入社会资本。 

四、未来展望：与“十五五”规划协同的城投新定位

45号文的出台恰逢“十五五”规划启动前夕，城投需把握两大趋势： 

从“增量扩张”到“存量运营”：政策要求70%专项债资金用于存量土地，城投需建立“收储-开发-运营”闭环能力，例如参与保障房REITs、社区服务等长效收益项目。 

从“融资平台”到“城市合伙人”：在新型城镇化背景下，城投可依托土地资源，与央企、产业资本联合开发，例如深圳部分城投已转型为“城市更新服务商”。 

土储专项债的重启，既是化解债务的“及时雨”，更是城投转型的“分水岭”。区县城投需抓住政策窗口，以土地盘活为支点，撬动产业化、市场化、数字化升级，在“十五五”发展中重塑核心竞争力。而那些仍依赖土地财政的城投或将面临更严峻的淘汰危机。