2025年4月6日，人民日报发布评论员文章《集中精力办好自己的事增强有效应对美关税冲击的信心》提到“财政政策已明确要加大支出强度、加快支出进度，财政赤字、专项债、特别国债等视情仍有进一步扩张空间”。

4月9日，李强总理在经济形势专家和企业家座谈会上表示，“要实施好更加积极有为的宏观政策，靠前发力推动既定政策尽快落地见效，根据形势需要及时推出新的增量政策。”

4月25日，中共中央政治局会议明确：“要加紧实施更加积极有为的宏观政策，用好用足更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。加快地方政府专项债券、超长期特别国债等发行使用。兜牢基层“三保”底线。”

预计下一步，决策层规划的一揽子增量政策将会升级，专项债闲置土地收储力度将进一步加强。

2024年11月7日自然资源部的《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知（自然资发[2024]242号）》，规定了闲置土地专项债收储的具体操作细则。

1. 实施主体

该项工作的实施主体是自然资源部管辖的土地储备机构。

2. 收回收购土地范围

1）土地资质要求

242号文要求本次专项债券对应的土地储备项目中的储备地块，必须在全民所有土地资产管理信息系统中有储备地块标识码。也即要求收回收购的土地必须是曾经合法以划拨、出让等方式交易或流转的土地。

2）可收回收购土地情况

优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。

3. 土地估价

首先由土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格；

其次市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度；

然后与土地使用权人协商一致并经公示无异议；

最后再报市、县人民政府批准确认。

在约定期限内未完成收回收购的，应当按照上述程序重新确定价格。

4. 收回收购的土地再供应

收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。

2025年3月4日自然资源部联合财政部发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知（自然资发〔2025〕45号）》，与2024年11月7日自然资源部公布的《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知（自然资发[2024]242号）》相配套，使2024年“517一揽子房地产救市政策”中的专项债收回收购存量闲置土地政策最终得以全面落地。

45号文大多规定与242号文保持一致，只做出了部分补充：

1）2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。

2.）专项债资金使用主体

土储专项债资金使用主体也就是242号文规定的收储工作实施主体，仅允许自然资源部管辖的名录内土地储备机构使用。

3. 专项债申报与审核

1）地方各级自然资源主管部门职责：

a. 组织审核监督项目申报工作，主要包括谋划土地储备项目、编制并审核项目实施方案，论证项目实施方案的可行性、合规性、合法性。

b. 指导督促有关方面及时上缴专项债券还本付息资金。

c. 配合财政部门做好相关专项债券发行管理等相关工作，将项目信息及时提供财政部门，加强与财政部门信息系统互联互通。

2）地方各级财政部门实施专项债券发行管理监督工作。

根据52号文的最新规定，非“自审自发”试点地区由省级人民政府审批后上报国家发展改革委、财政部审核发行，并依托地方政府债务管理信息实施系统进行全流程监管；“自审自发”试点地区经省级人民政府审核批准后，省级财政部门即可组织发行专项债券，项目清单同步报财政部、自然资源部备案。

4. 专项债资金使用

1）由纳入名录管理的土地储备机构实行专款专用、封闭管理，专项用于土地储备工作。

2）用于土地储备的专项债券发行和使用应当严格对应到项目。

一个土地储备项目由单个或多个地块组成，根据地块区位特点、实施期限、项目收益等因素确定项目范围，专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。

5. 监督管理

设区市、县人民政府对项目的真实性、合规性、合法性负责，省级财政、自然资源主管部门负组织领导、指导监督责任。

2025年1月10日“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会上，财政部公开表示，2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房这两个方面的专项债项目。同时，支持城市政府利用专项债资金收回收购存量闲置土地，有需求的地方也可以用于新增土地储备。这项工作地方已经可以展开。

广东省是开展专项债闲置土地收储工作最早的地区，早在2025年2月24日，专项债收储45号文发布之前，广东就发行了304亿专项债用于回收闲置存量土地，涉及17个地市的84个项目，成为全国首例。其他还有部分地区发布了回收存量土地的公告，但落地的很少，更多地方似乎还是在等待政策全部出台。

3月4日45号文出台后，发行工作全面启动，据预警通统计，截至2025年4月16日，一个多月已有湖南、四川、广东和北京四省市分别发行94.15亿元、6.212亿元、307.1859亿元和116.8701亿元土储专项债，合计总规模达524.418亿元。可以预计后期各地会加快公示拟使用专项债回收存量闲置土地的地块清单，并加快专项债发行节奏，特别是“自审自发”试点地区发债节奏应该会更快。

据企业预警通统计，截至2025年4月16日，全国已有广东省、吉林省、河南省、江西省、四川省、福建省、湖南省、山东省、浙江省、河北省、云南省、天津市、湖北省、广西壮族自治区、安徽省、陕西省、辽宁省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、贵州省、海南省21省公示了收购存量闲置土地项目的具体信息，覆盖宗地2552块，资金规模（含拟定）约2851.88亿元，其中湖南、四川、广东和北京四省市发行了土储专项债，共计524.418亿元，专项债资金占存量闲置土地收购总投入资金的18.39%，预计后期随着各地土储专项债发行规模的增长，专项债资金占比将会有所提升。

来源：专项债讲堂、苏智院