近日，湖南省人大常委会批准了湖南省2025年省级预算调整方案，此次方案中财政部分两批下达湖南省新增债务限额1823亿元，其中专项债务1465亿元，其中用于解决拖欠企业账款200亿元。这意味着：湖南计划今年发行200亿元新增专项债券，用于专门解决拖欠企业账款。而其他部分省市也将有类似安排。

财政部、自然资源部联合发布的《关于运用地方政府专项债券资金支持保障性住房建设的通知》(财综(2024〕35号)，明确专项债券用于收购房企库存房源、低效商业项目及闲置土地，重点支持保障性租赁住房、共有产权住房等民生工程。

补充政府性基金财力：2024年出现的新用途为：补充政府性基金财力。2024年11月8日十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议，决议通过增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。财政部等有关负责人介绍情况时表示从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。

去年底国务院办公厅公布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称《意见》）明确，对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。

2025年，允许专项债资金用于偿还政府投资项目欠款，优先偿还中小企业和民营企业欠款，以缓解企业资金压力，促进经济的稳定发展。2025 年《政府工作报告》提出“清理拖欠企业账款”，允许专项债资金用于偿还政府投资项目欠款，优先偿还中小企业和民营企业欠款。

为什么清理拖欠账款考虑的是专项债，而不是国债等其它类型的资金？

清理拖欠账款主要考虑专项债而不是国债等其他类型资金，主要有以下原因：责任归属与地方事权。

地方责任主导：拖欠账款问题多发生在地方政府、国有企业等与企业之间，属于地方的事权范畴。地方政府对本地区的财政收支、债务管理以及与企业的经济往来等负有直接责任，使用专项债清理拖欠账款，符合“谁家的孩子谁抱”的原则，能够明确责任主体，使地方政府更有动力和压力去解决自身存在的问题。

中央与地方财政关系：国债是中央政府发行的债务，主要用于国家层面的重大战略、宏观调控等，如国防建设、国家重大基础设施建设等。而清理拖欠账款主要是地方层面的问题，由地方政府通过专项债来解决，有利于维护中央与地方财政关系的平衡，避免中央财政过度介入地方事务。

资金用途与专款专用：专项债的特定用途，专项债是用于有一定收益的公益性项目，为了特定项目或特定目的而发行的债务工具，其资金用途明确且专款专用。在清理拖欠账款方面，专项债可以针对具体的拖欠项目进行资金安排，确保资金能够精准地用于偿还拖欠企业的款项，提高资金的使用效率和针对性。国债的广泛用途：国债的用途较为广泛，主要用于平衡国家财政收支、支持国家重大发展战略等，其资金分配需要综合考虑国家整体的经济形势、政策目标等多方面因素。相比之下，国债在清理拖欠账款方面的针对性和灵活性相对较弱，难以像专项债那样直接、精准地用于解决地方的拖欠问题。

地方财政状况与偿债能力：近年来，受房地产市场下行、土地出让金收入减少等因素影响，地方财政收入增长放缓，财政压力较大。专项债作为地方政府筹集资金的一种方式，可以在一定程度上缓解地方财政的压力，为清理拖欠账款提供资金支持。而国债的发行规模和用途相对较为固定，难以根据地方财政状况的变化及时进行调整。偿债能力与风险：专项债的偿债资金来源于项目对应的收益，地方政府在发行专项债时需要对项目的收益情况进行评估和测算，确保有足够的资金来偿还债务。在清理拖欠账款时，地方政府可以通过对相关项目的收益进行合理安排，来保障专项债的偿债能力。相比之下，国债的偿债能力主要依赖于国家的整体财政实力和税收收入，与地方的财政状况和项目收益没有直接的关联，使用国债清理拖欠账款可能会增加国家整体的债务风险。

国家在推动地方政府解决拖欠账款问题时，明确要求地方政府用好新增地方政府专项债等政策。这种政策导向能够引导地方政府积极采取行动，通过发行专项债来解决拖欠问题，同时也体现了国家对地方财政管理和债务管理的规范和要求。

使用专项债清理拖欠账款，地方政府需要在项目申报、资金使用、绩效评价等方面进行规范操作，这有助于提高地方政府的财政管理水平和债务管理能力。同时，通过专项债解决拖欠问题，也能够激励地方政府更加注重财政资金的使用效益和债务风险的防控，避免出现新的拖欠问题。

业内人士表示，专项债券用于解决拖欠企业账款的政策是于2025年两会期间第一次提出，往年并未有过此类操作。在偿还拖欠企业账款工作中，专项债资金由财政部划拨至省级财政厅，省级财政厅再依据规划和需求分配至地方财政局，最后由财政局拨付给符合条件的企业。需注意，专项债并非清偿所有欠款，只有纳入前期摸排形成的专门企业名单内的企业，才能获得资金支持。

目前全国今年4.4万亿元新增专项债券中，官方尚未明确具体用于解决拖欠企业账款的额度。从上述湖南预算调整情况来看，湖南今年发行用于解决拖欠企业账款的200亿元新增专项债券均由省级转贷给市县使用，湖南用于解决拖欠企业账款新增专项债占当地新增专项债总额比重13.7%。

若按最低10%比例估算，今年4.4万亿元新增专项债中或有超4400亿元资金用于解决拖欠企业账款，当然实际数据有待官方披露。