随着一笔笔专项债资金拨付到位，地方政府和项目方迎来了一场“及时雨”，专项债越来越进入后管理时期。但别忘了，这可不是普通的资金——财政部三令五申，划出多条“红线”。

      今天，就来看这笔钱该怎么花、不能怎么花。

项目层面——投向领域合规

根据2024年底发布的2025年专项债最新的要求，《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），也就是我们常说的52号文，明确规定“专项债券投向领域实行‘负面清单’管理，未纳入‘负面清单’的项目均可申请专项债券资金。”

禁止投向的领域包括：

1、完全无收益的项目：无具体收益的公益性项目等。

2、楼堂馆所：党政机关办公用房、技术用房；党校（行政学院）；培训中心；行政会议中心；干部职工疗养院；其他各类楼堂馆所。

3、形象工程和政绩工程：巨型雕塑；过度化的景观提升和街区亮化工程；文化庆典和主题论坛场地设施；其他各类形象工程和政绩工程。

4、房地产等项目：除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。

5、一般竞争性产业项目：一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设，专项债券不得投向一般竞争性产业领域。

注：鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设；专项债券不得投向一般竞争性产业领域。

允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。具体操作要求按照相关部门规定执行。

可以看出，专项债投向领域实行“负面清单”管理，意味着未来“负面清单”之外的领域，专项债都可以投，实际是拓宽了专项债投向领域，这有利于地方政府找到合适的专项债项目，让债务资金尽快形成实物工作量。且土地储备项目将会是一大契机。

具体项目——资金使用“七不得”

专项债资金到账后，项目业主常陷入“能用在哪、不能碰什么”的困惑：设备采购有无品类限制？人员费用可否列支？

面对业主的灵魂拷问，我们系统梳理财政部监管要求，将“资金使用七不得”核心政策转化为可视化速查指南。

1、不得用于支付土地款

豫财债管函〔2021〕3号：财政部《关于专项债券重点项目实地调研发现问题整改工作的通知》

【政策原文】“债券资金使用不规范，一是存在违规将债券资金拨付融资平台公司问题，这一做法不仅违反国库集中支付制度，且可并未支付到最末端承建商形成实际支出，存在资金据用风险，二是个别项目存在用专项债券支付前期土地款，以及项目存在工程款支付不及时等问题。”

根据政策规定，专项债资金必须严格对应项目实施需求，土地出让金等前期费用需通过其他合规渠道解决，不得与项目建设资金混同。

2、不得用于利息支出

财预〔2020〕94号：财政部《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》

【政策原文】“新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。”

这里的“利息”特指专项债借款所产生的利息，该条款明确禁止使用专项债资金来偿还专项债本身的利息。

3、不得用于经常性支出

财预〔2016〕155号：财政部《地方政府专项债务预算管理办法》

【政策原文】“专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

国办发〔2024〕52号：《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》

【政策原文】“专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。”

先来解释什么是公益性资本支出，什么是经常性支出？

公益性资本支出是能够形成资本的支出，一般是政府部门提供的如科教文卫、体育、环保，广播电视、行政司法等为发展社会公共事业，具有公共产品属性，无利润或利润很少（不以盈利为目的）的项目资产，这些资产大多数处于非生产经营领域。

经常性支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出。

这么一说就好理解了，也就是支持政府部门为发展公共事业具有公益性的项目资产，禁止填补政府部门日常开支缺口。用专项债填日常开支缺口，相当于把“建桥修路的钱”挪去“发工资交电费”，违背资金专项属性。

4、不得偿还债务

财办预〔2021〕29号：财政部国家发展改革委《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》

【政策原文】“新增专项债券必须用于建设项目，不得用于偿还债务。”

用专项债偿债相当于拆东墙补西墙，既违背资金专项属性，更可能掩盖真实债务风险。

不过，2025年专项债政策出现重大调整：从严格禁止用于偿还债务，转变为允许专项债用于“消化地方政府拖欠企业账款”。

2025年政府工作报告明确指出：“拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。”

目前湖南已率先落地首单专项债用于解决企业账款拖欠，财政部分两批下达湖南省新增债务限额1823亿元，其中专项债务1465亿元，200亿元明确用于解决拖欠企业账款。

5、不得用于企业补贴

财预〔2020〕94号：财政部《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》

【政策原文】“新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。”

地方政府不能将专项债券筹集的资金，以补贴的形式发放给企业，尤其是那些商业化运作的产业项目。

6、不得用于股权投资

厅字〔2019〕33号：中共中央办公厅 国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》

【政策原文】“不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。”

先来解释什么是政府投资基金，什么是产业投资基金？

政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

产业基金是指中央企业立足主责主业，重点推动科技创新和关键核心技术攻关，超前布局前沿性、颠覆性、基础性技术研究，培育战略性新兴产业，开展专业化整合，服务产业转型升级发展设立和管理的基金。

通俗地说，专项债的钱不能用来搞投资、玩资本游戏，不能去成立什么政府投资基金、产业基金，然后拿去投资股票、企业。

7、不得用于企业担保

财预〔2017〕89号：财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》

【政策原文】“严禁将专项债券对应资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。”

剥离融资平台的政府性融资职能，政府通过专项债券筹集的钱不能拿去给其他企业融资“兜底”。

总结

合规使用是底线，精准投向是关键。

专项债资金用好了是地方发展的“加速器”，用不好就可能成为风险的“导火索”。守住资金安全线，就是守住地方发展的未来！