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一个小县城为啥背上巨债？化债有多难？以这个县为例算算账

来源：本站时间：2025-01-20 17:13:23

01 观摩考评促进城建：经营县城的动力机制

根据财政部1月30日（2024年，本文中未详细标明的年份皆为2024年）公布的数据，截至2023年12月末，全国地方政府债务余额407373亿元。其中，一般债务158688亿元，专项债务248685亿元；政府债券405711亿元，非政府债券形式的存量政府债务1662亿元。

笔者调查发现，不少县城的大规模城市建设投入并没有进入生产性领域，而是流入了公益性领域。投入无法带来相应产出，产生大量资源浪费。这些县城都是人口净流出地，商贸中心、大公园、大广场等项目建设成本和维护成本耗费数十亿乃至数百亿元，利用率却极低，也无法扭转人口净流出的状况，难以带动当地生产力的提升。

以下以Q县为例，分析透支经营县城的逻辑。

市级不规定县级城市创建的具体项目，但是会制定考核办法，对县级城市创建进行考核评比。如果在城市基础建设排名中连续落后，县级领导就需要在市级大会上作表态发言了。

各县在“观摩”的考评压力之下，为了争先进，就只能“上项目”，成立县级城市建设领导小组（不设办公室），由县委书记亲自抓工作落实。每到“观摩”考核前夕，政府办负责通知相关部门临时开会，分成几个小组，每个小组具体负责应对“观摩”考核的某一个具体环节。

城市“观摩”的看点是全方位的，既包括学校、医院等城建设施，也包括城市管理、卫生、市场、交通建设等等。同时，市级领导每年都会根据中央关注重点、中央城市建设任务的变化，而改变视察的项目侧重，“今年看了明年就不看了”。比如对于Q县，2020年重点视察的三项分别是“老旧小区改造”、“城市公共服务设施项目（公园、道路）”和“城市房建项目（房地产开发）”。这些视察项目每年都会提前布置。

02 融资生产债务风险：经营县城的透支机制

在“观摩”的考评压力下，为了改变城市面貌，与Q县同省的拥有114万人口的X县每年投入200多亿，虽然县级一年的财政收入只有10多亿。Q县干部直言，X县简直是“把100年以后的钱都花完了”。相比之下，人口51万的Q县每年需要投入10-20亿用于城市建设，而每年的财政收入也有10多亿，其中包括转移支付、项目资金。

Q县的城建投资，除了县里负担3亿的高速和国道路面建设、拆迁补偿费用，还包括一些重点项目建设费用，比如学校和医院的建设费用。县一高建设经费1亿多元，将老县委改成正规幼儿园投入资金2000多万，新区医院投入2亿多元。

然而，来自上级的项目资金“都是小修小补”、专项明确，再集中也就几千万，只能是提升性的。因此，新学校、幼儿园、医院全部都要靠县财政投入。一旦县财政投入需求超出财政能力，超出部分就只有靠政府融资的方式解决——所谓“融资”，其本质就是透支未来。

县政府的融资方式，大概有两种：一种是由省一级发行专项债券，另一种是通过城投公司。

城投公司也是政府融资的一个工具，负责将财政、银行、PPP（政府和社会资本合作）融在一起，然后将债务分散到各个局属下包工程的企业。目前，Q县政府已经通过融资平台向国家开发银行和农业发展银行贷款10多亿。2018年审计，县财政已负债30亿，包括发行一般债券造成的债务10亿，其中利息每年3000万。

问题是，政府财力不够，但建设仍在进行。政府靠融资建设的相当一部分工程都属于“公益性项目”，比如城市道路、公园等，不能产生收益，债务问题最终还是需要政府兜底。城投公司通过粉饰报表、包装项目、虚拟利润等进行融资后，投资形成的是大量的公益性资产和无效资产，这也形成了城投公司投融资活动和债务负担上的恶性循环。

目前，Q县还有3.5亿将通过城投公司借贷。但城投公司目前资产很少，基于2018年以来不允许新增“隐性债务”的规定，银行不同意贷款。于是现在城投公司准备扩充资产，比如政府存量房，以及水库、闲置土地等其他资产，也要充进一点实业，以达成银行贷款标准。一旦城投公司达到2A级，就可以自己发行债券。

Q县住建局在1998年以前，也有下属企业，一年间就要负责承担7-8个城市建设项目，但也面临一些债务问题。经过机构改革，Q县城建项目就被分到各个局委，比如：

交通局，负责城市道路建设，拥有自己的公司；城市供水公司（正科级企业），负责城市给排水和污水处理；市政公用事业管理局（市政局），负责市政设施的修补和绿化；城投公司，负责新区医院建设；县机关事务局，负责管理经济适用房和廉租房；供电公司，负责管理电力系统；而县住建局则负责管理部分道路、公园、公建项目、路灯等，它没有资产和下属的公司。

城建项目的分散管理，起到了分散债务的作用。目前，县里一些局都多多少少背负了债务。比如，交通局下属企业欠2亿；城管局下属企业欠几千万；市政局也有债务，只是不太多。如果不是分散管理，“弄到一起要钱，年都过不好”。

03 城建债务如何化解？危险的转移支付兜底逻辑

如果经营县城难以为继，化解城建债务，就只有依靠转移性收入，这意味着债务化解最终将转为政府兜底的逻辑。

2019年Q县的转移性收入，由如下几部分构成：

1.均衡性转移，6亿（8亿，上解2个亿，增量分成）。来自费改税、营改增、税改、大的调资（工资增加部分），每年增加的转移支付。

2.特殊性转移支付，1亿多。Q县为革命老区，军事驻军多，这笔费用每年增加。

3.专项转移支付，10多亿。其中，教育近2亿，社保2亿多（主要是医疗卫生，新农合补贴8000多万，公卫、养老）、农林水（种植）补贴近1亿。

4.一般性转移支付，10多亿。

一旦转移性收入也无法化解城建产生的债务危机时，距离全局性财政崩溃就不远了。

透过县域财政危机的形成机制，我们可以进一步理解县域经济发展应当遵循的关键原则：

一是正确评估县城发展能力。在以县城为重要载体的城镇化推动过程中，县级财力薄弱的县城更容易产生高负债问题。作为人口净流出地区的县域经济体量有限，工业发展程度不高。此类县城不具备区位和资源优势，没有能力复制一线城市、省会城市和东部“百强县”的发展经验。

二是恰当定位县域发展目标。位于中西部欠发达地区的县域政府盲目招商引资、开展工业园区化和大城市化建设，政府投入无法带来相应产出，造成国家公共资源的大量浪费。此类县城的发展目标应顺应人口流动趋势、产业分布规律和社会民生需求，不应脱离实际、盲目贪大求全，诱发政府无序贷款融资。应在县级治理考核中弱化GDP比重，扩大生态保护、公共服务等综合指标比重。

三是恰当处理政治与行政的关系。县域财政结构性缺口产生的主要原因之一是不切实际的政治目标。因此，县域政府要避免治理事务的泛政治化。上级政府只应负责把握大体方向，克制对行政过程和行政指标进行精细化安排的政治冲动，适度保留县乡政府主体性的运作空间。这样才能实现投融资市场化，从根源上解决县域财政缺口增量。（本文有删节）

文 | 冯川原文标题：小县城化债有多难？我以Q县为例算算账

来源：观察者网

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