1.房地产市场调整与地方财政压力

近年来，中国房地产市场经历深度调整，土地出让收入下滑，部分城市面临土地库存高企、房企流动性紧张等问题，导致地方财政承压。

2024年多地土地流拍率上升，地方政府亟须通过规范融资工具盘活存量土地资源，缓解财政压力。

此前，土储专项债曾在2017-2019年发行，但2019年后被叫停。

此次政策重启，旨在通过专项债的规范化使用，引导土地市场从增量扩张转向存量优化，推动房地产市场的可持续循环。

2.存量土地资源亟待盘活

截至2025年初，全国多地存在大量存量闲置土地，尤其是企业无力开发的房地产用地。

例如，广东省拟收储的160余宗土地中，超八成成交于2020-2024年，住宅用地占比超50%，但企业参与收储意愿低、协调困难。

政策通过专项债定向支持收储，可加速土地资源再利用，优化市场供求关系。

3.政策衔接与债务风险防控

2024年财政部明确专项债可用于土地储备，但需防范隐性债务风险。

此次《细则》进一步细化资金使用主体、项目准入条件及监管要求，确保债务与项目收益自平衡，避免资金空转或虚增财政收入。

02  政策核心

1.明确资金使用主体与范围

专项债资金仅限纳入全国土地储备机构名录的事业单位使用，实行专款专用、封闭管理，不得挪用或用于非土地储备领域。

优先支持存量闲置土地收储(如企业无力开发的房地产用地)，2024年11月7日后供应的土地不纳入存量闲置范围。

2.强化项目审核与流程管理

项目准入：土地储备项目须纳入储备计划，并在全民所有土地资产管理信息系统中标识。

审核流程：非试点地区由财政部、自然资源部联合审核项目;试点地区经省级政府批准后可自主发行，并报部委备案。

收益平衡：强调项目融资与收益自平衡，允许同一项目内不同地块间调剂资金，但需以单个项目为单位核算。

3.动态监管与风险防控

建立全流程信息化监管，地方政府需压实主体责任，严禁资金空转或虚增财政收入。省级部门每年需上报专项债使用情况，财政部和自然资源部将随机抽查重点项目。

03  政策要点

1.规范资金使用，提升土地储备效率

明确专项债资金仅限纳入名录管理的土地储备机构使用，实行专款专用、封闭管理，避免挪用或混同融资平台债务。

优先支持存量闲置土地收储，2024年11月7日后供应的土地不纳入范围，防止新增闲置。

2.促进土地市场供需平衡

通过专项债收储存量土地，可缓解房企资金压力、优化土地资源配置。

例如，珠海等地已收储142公顷闲置土地，收购价格按市场评估价与企业成本就低确定，推动土地市场进入良性循环。

3.支持保障性住房与城市更新

政策允许专项债用于收购存量商品房转为保障性住房，既消化库存又解决低收入群体住房问题，形成“土地储备—保障房建设—民生改善”的联动效应。

04  现实意义和作用

1.缓解地方政府与房企流动性压力

专项债为土地储备提供低成本、长期限的融资渠道。

例如，北京2025年发行116.87亿元土储专项债用于土地一级开发，直接减轻地方政府财政负担，同时帮助房企回笼资金。

2.优化债务结构，降低系统性风险

通过专项债整合分散的土地储备债务，明确偿债来源为土地出让收入，增强债务透明度和可持续性。政策要求项目收益覆盖本息，动态平衡融资风险。

3.推动城市高质量发展

存量土地收储后可用于城市更新、产业园区建设等，提升土地集约利用水平。例如，旧宫镇绿隔地区环境整治项目通过专项债支持，促进区域功能升级。

05  挑战与应对建议

1. 执行难点：企业参与意愿低、收购价格协商困难。需建立市场化谈判机制，明确调规和置换政策支持。

2. 债务风险：土地出让收入波动可能影响偿债能力。建议设立专项偿债准备金，引入再贷款等补充工具。

3. 监管漏洞：需防范资金挪用或虚报项目收益。加强省级抽查和第三方审计，压实地方政府主体责任。

来源：苏智院、网络综合